[编者按]? 近日,国务院办公厅印发了《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（国办发〔2018〕27号，以下简称《指导意见》）。《指导意见》是新时代进一步贯彻落实党的十九大精神、实施乡村振兴战略、推进城乡基本公共服务均等化的重要体现，旨在为乡村孩子提供公平有质量的义务教育，解决乡村两类学校办学质量不高，无法满足人民群众诉求的问题，对提升乡村义务教育教育办学质量、实现乡村教育跨越式发展、办人民满意的教育、建设教育强国具有重大现实意义。本期就有关内容予以编发，供参阅。
◎《指导意见》出台背景
乡村小规模学校（指不足100人的村小学和教学点）和乡镇寄宿制学校（以下统称两类学校）是农村义务教育的重要组成部分。党中央、国务院对农村义务教育发展特别是乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校（以下简称两类学校）建设工作高度重视。党的十九大报告强调，要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。习近平总书记指出，基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，要从多方面采取措施，努力把我国基础教育越办越好。强调要针对突出问题，在合理规划城乡义务教育学校布局建设、提高乡村教育质量、稳定乡村生源等方面推出务实管用办法。李克强总理多次对加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设作出指示，要求在投入、师资、教学设施等方面予以保障，尽最大努力为孩子们创造公平的受教育条件。
两类学校是我国教育体系的“神经末梢”，是农村义务教育的重要组成部分。办好两类学校，是实施科教兴国战略、加快教育现代化的重要任务，是实施乡村振兴战略、推进城乡基本公共服务均等化的基本要求，是打赢教育脱贫攻坚战、全面建成小康社会的有力举措。截至2017年底，全国有农村小规模学校10.7万所，其中小学2.7万所，教学点8万个，占农村小学和教学点总数的44.4%；在校生有384.7万人，占农村小学生总数的5.8%。农村小学寄宿生有934.6万人，占农村小学生总数的14.1%。从历史发展来看，两类学校在服务农村最困难群体、巩固提高义务教育普及水平方面发挥了重要作用。近年来，国家采取一系列重大政策措施，不断加强农村义务教育，两类学校办学条件得到明显改善。但受历史、地理等多方面因素制约，两类学校仍是教育的短板，存在规划布局不合理、办学条件相对较差、师资保障不到位、校园文化建设相对滞后等问题，迫切需要进一步全面加强，提升育人质量。
为认真贯彻中央要求，切实加强农村义务教育，满足农村群众就学需要，教育部门会同有关部门在充分调研、广泛征求意见的基础上，研究起草了《指导意见》，经国务院常务会议审议，由国务院办公厅正式印发实施。
◎加强两类学校建设的目标要求
主要目标：《指导意见》明确提出，到2020年，基本补齐两类学校短板，进一步振兴乡村教育，两类学校布局更加合理，办学条件达到本省份确定的基本办学标准，经费投入与使用制度更加健全，教育教学管理制度更加完善，城乡师资配置基本均衡，满足两类学校教育教学和提高教育质量实际需要，乡村教育质量明显提升，基本实现县域内城乡义务教育一体化发展。
原则要求：《指导意见》坚持系统思维、底线思维和精准思维，对全面加强两类学校建设提出了三个方面的原则性要求。
一是统筹规划、合理布局。优化农村教育规划布局，科学合理设置两类学校，妥善处理好学生就近上学与接受良好义务教育关系，切实保障广大农村学生公平接受教育的权利。
二是重点保障、兜住底线。坚持优先发展农村义务教育，公共资源配置对两类学校重点保障。加强分类指导，精准施策，立足省情、县情、校情，从最迫切的需求入手，推进学校基础设施建设和教学装备配备，补齐两类学校办学条件短板。加强经费投入使用管理，切实保障两类学校正常运行。
三是内涵发展、提高质量。加强两类学校教育教学管理，深化育人模式改革，坚持以学生为中心，落实立德树人根本任务，深入实施素质教育。配齐配强乡村教师，大力提高乡村教师素质，运用“互联网+”教育方式，全面提升办学水平。
◎五方面措施解决两类学校发展滞后问题
《指导意见》坚持目标导向、问题导向，重点针对当前两类学校存在的困难问题，综合施策、精准施策，提出了一系列政策措施。
一是针对盲目撤并和撤留两难问题，提出了统筹布局规划的要求。《指导意见》强调，准确把握布局要求，科学制定布局规划，妥善处理撤并问题，坚决防止因为学校布局不合理导致上学困难甚至辍学。原则上小学1—3年级学生不寄宿，就近走读上学，路途时间一般不超过半小时；4—6年级学生以走读为主，在住宿、生活、交通、安全等有保障的前提下可适当寄宿，具体由县级人民政府根据当地实际确定。
二是针对两类学校办学条件相对落后问题，提出了改善办学条件的要求。《指导意见》强调，针对两类学校特点，合理确定两类学校校舍建设、装备配备、信息化、安全防范等基本办学标准。加强通往两类学校的道路建设，完善交通管理和安全设施，确保学生上下学安全。合理确定两类学校基本办学标准，加快标准化建设，力争2019年秋季开学前，两类学校办学条件达到本省份确定的基本办学标准。
三是针对两类学校师资保障不到位、师资队伍不太强问题，提出了强化师资建设的要求。《指导意见》强调，在教师编制岗位核定、职称评定等方面对两类学校实行倾斜政策。严格落实各项津补贴政策，提高乡村教师待遇。改革教师培训培养，提升教书育人能力与水平。
四是针对两类学校经费保障不到位问题，提出了强化经费保障的要求。《指导意见》强调，教育经费投入向两类学校倾斜，切实落实两类学校公用经费补助政策。探索将学校安保、生活服务等事项纳入政府购买服务范围，所需资金从地方财政预算中统筹安排。完善小规模学校经费使用管理办法，确保规定的公用经费足额用于小规模学校。
五是针对两类学校管理服务水平不高、育人有待提升的问题，提出了提高办学水平的要求。《指导意见》强调，推进乡镇中心学校和同乡镇小规模学校一体化办学，实行中心学校校长负责制。充分发挥两类学校独特优势，完善育人模式，提高育人水平。推进“互联网+”教育发展，加快实现两类学校宽带网络全覆盖。完善城乡学校支教制度，广泛开展对口帮扶活动。
◎六方面措施加强两类学校教师队伍建设
办好乡村教育关键在于教师，《指导意见》提出了多项措施来加强两类学校教师队伍建设，要求做到“四个倾斜、两个提高”，努力优化工作环境、提高待遇保障、扩展发展空间，让优秀教师不仅能进得来，而且能留得住、教得好。
一是编制核定向两类学校倾斜。对小规模学校按照生师比与班师比相结合的方式核定编制；对寄宿制学校应根据教学、管理实际需要，通过统筹现有编制资源、加大调剂力度等方式适当增加编制。要求各省（区、市）结合实际制定具体核定标准和实施办法。
二是岗位设置向两类学校倾斜。推进县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜，努力使乡村学校中高级教师岗位比例不低于城镇同学段学校。
三是职称评聘向两类学校倾斜。将到乡村学校、薄弱学校任教1年以上的经历作为申报高级教师职称和特级教师的重要条件。落实教师职称评聘向乡村学校教师倾斜政策，并优先满足小规模学校需要，保障乡村教师职称即评即聘。
四是师资配备向两类学校倾斜。深化义务教育阶段学校教师“县管校聘”管理改革，按照核定的编制，及时为乡村学校配备合格教师，保障所有班级开齐开足国家规定的课程，保障小规模学校少先队辅导员配备。要求各省（区、市）统筹制定寄宿制学校宿管、食堂、安保等工勤服务人员及卫生人员配备标准，满足学校生活服务基本需要。还要求从根本上解决部分地方长期聘用编外教师问题。
五是提高两类学校教师待遇。核定绩效工资总量时向两类学校适当倾斜，统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平。《指导意见》明确，乡村教师享受乡镇工作补贴、集中连片特困地区生活补助和艰苦边远地区津贴等政策。要求将符合条件的乡村学校教师纳入当地政府住房保障体系，并加大艰苦边远地区乡村教师周转宿舍建设力度。
六是提高教师专业素质能力。推进城乡教师交流和跟岗实习培养。适应小规模学校教师包班、复式教学需要，注重“一专多能”教师培养。“国培计划”优先支持艰苦边远贫困地区乡村教师培训，加大对两类学校教师的培训力度，增强针对性和实效性。加强教研队伍建设，帮助提升教育质量。鼓励师范生到两类学校开展教学实习。教育经费加大向教师队伍建设的倾斜力度，重点用于按规定提高教师待遇保障、提升教师专业素质能力。
◎四方面举措促进两类学校教育质量提升
质量是教育的生命线，《指导意见》最核心的目标，就是要全面提升两类学校的教育质量，在强调改善办学条件、强化师资队伍、加强经费保障的基础上，还从健全管理制度、推进“互联网+”教育发展等方面提出了一系列措施。
一是发挥中心学校统筹作用。推进乡镇中心学校和同乡镇小规模学校一体化办学、协同式发展、综合性考评，实行中心学校校长负责制；将中心学校和小规模学校教师作为同一学校的教师“一并定岗、统筹使用、轮流任教”；统一中心学校和小规模学校课程设置、教学安排、教研活动和教师管理；统筹加强控辍保学工作，落实目标责任制和联控联保工作机制。
二是完善育人模式。充分发挥小规模学校小班教学优势，突出因材施教。发挥寄宿制学校全天候育人和农村教育资源的独特优势，合理安排学生在校时间，丰富校园生活。密切家校联系，完善家访制度，形成家校育人合力。进一步完善农村留守儿童教育关爱体系，加强对留守儿童受教育全过程的管理，优先满足他们的寄宿需求，配齐照料留守儿童生活的必要服务人员。加强民族地区寄宿制学校管理，积极开展有利于促进民族团结和融合的教育教学活动，引导学生在学校生活、学习中广泛使用国家通用语言文字。
三是推进“互联网+”教育发展。加强硬件建设，实现两类学校宽带网络全覆盖。引进或开发慕课、微课等课程，保障两类学校开齐开足开好课程。促进两类学校师生与优质学校师生共同在线上课、教研或交流。运用信息技术，有针对性地指导学生学习和改进学校教育教学管理。发挥政府在推进“互联网+”教育发展中的主导作用，积极运用市场机制，采用政府购买服务等方式，加强软硬件建设。遴选县域内经验丰富的教研人员、教师和专业技术人员赴两类学校开展经常性指导。
四是推进对口支教。完善城乡学校支教制度，广泛开展对口帮扶活动，努力实现每一所乡村学校都有城区学校对口帮扶。鼓励城乡间学校采取同步教研等多种方式开展交流。积极发挥社会组织在帮扶乡村学校中的作用。
◎专家解读
中国教育科学研究院研究员任春荣：为提高小规模学校办学水平还要注意几个问题：一是从制度保障角度考虑，督促各省尽快制定小规模学校的基本办学标准。办学标准研制应坚持以下原则：软硬兼顾，突出内涵发展、教学效率和质量提升等软性因素。资源配置标准不宜采用生均指标，而应以班数、学科数量或者课时为依据制定。二是从教育质量提高角度考虑，兼顾小规模学校缺乏师资和教育改革的要求，在小规模学校推广以混龄为特征的复式教学，不仅要加强教师培养和培训，还应开发适合复式教学的资源材料。三是从外部支持强化角度考虑，加强社区援助的争取，深度推进家校合作，有助于增进社区与学校的互动，培养学生热爱家乡的情怀、建设和管理家乡的意识。
西南大学基础教育研究中心主任、原西南师范大学校长宋乃庆：推动《指导意见》的贯彻落实，应该至少从三个方面做好工作。一是科学合理布局规划，确保普及率与巩固率，避免出现学生过度集中和乡村“空心化”现象。二是加强硬件软件建设，进一步缩小城乡差距，提升乡村两类学校的教育整体水平，推进城乡教育均衡发展。三是深化学校内涵发展，提高乡村教育质量，注重通过“发挥中心学校统筹作用，完善育人模式，推进‘互联网+’教育发展，推进对口支教”等具体措施，深化学校内涵发展，并建立有利于完善乡村两类学校评价制度，调动乡村教师的活力和积极性，激发乡村教师的创造性，从而提升乡村教育质量。
教育部人社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院院长、研究生院院长，教授，博士生导师邬志辉：当前，我国教育发展不平衡不充分问题根本上是城乡教育发展不平衡和农村教育发展不充分的问题，其中农村小规模学校是我国教育现代化的“最短板”和“最薄弱环节”，处在教育分层的底部和教育神经的末梢，是教育质量不均等的“重灾区”。 虽然寄宿制学校在师资队伍、办学条件、课程开设上要好于乡村小规模学校，但是也面临交通、食宿安全和学习、情感危机等挑战，寄宿制学校并不能完全承担起乡村小规模学校“替代者”的责任，也不是解决乡村儿童少年上学问题的“最佳方案”。 要全面落实文件精神，办好公平优质的农村义务教育，必须确立三种思维：首先，要坚持底线思维。必须兜住底线，实施底部攻坚，加强两类学校教育经费投入保障，补齐办学条件短板，配齐配强乡村教师、不断提高教师待遇。其次，要用好统筹思维。按照城乡一体化发展思维，积极探索乡村教育的学区制管理，统筹布局规划、统筹建设项目、统筹建设奖金、统筹使用编制，充分发挥有限资源的最大效用。再次，要学会优势思维。要认识到，乡村教育之于城市并非全为劣势，而是有其独特的优势。譬如乡村的自然环境与人文文化、乡村的农业生产与社会生活、乡村的生态环境与自治传统等都可以成为教育资源。要让乡村儿童和青少年认识家乡特质和比较优势，确立乡村自信，扎下乡土根脉，通过实施现代生活教育和现代公民教育，使乡村学校能成为“改造附近乡村社会的中心”和“实施各项教学做的中心”。
